关于扶贫审计的文献回顾

2020-11-20 09:06:38 决策探索 2020年22期

朱菀洁

【摘要】本文回顾了研究扶贫审计的相关理论,并简要介绍了国内外有关扶贫跟踪审计的研究现状。理论研究及相关证据表明,扶贫审计取得显著成效的同时,在扶贫审计目标、审计覆盖范围与审计路径上还存在一些需要改进的地方,特别是随着扶贫开发工作进一步深入推进,扶贫政策跟踪审计自身在制度建设、评价体系等方面还存在一些需要加强、改进和优化的环节,需要通过创新理念、改进方式等加以解决。

【关键词】精准扶贫;政策审计;文献回顾

贫困是阻碍社会发展的顽石。让贫困人口全面脱贫、贫困地区全面摘帽是精准扶贫工作的最终目标。精准扶贫强调精准识别贫困人口,在扶贫过程中注重对症下药、因户施策、因人施策,减少扶贫资源的帮扶偏差。扶贫审计是对精准扶贫各项政策落实情况进行推动监督。我国的扶贫政策由“输血式”的扶贫转变为到“造血式”的扶贫,因而传统的以扶贫资金为主要审计对象的常规审计难以应对新型扶贫开发形式。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出,要加强扶贫资金阳光化管理,加强审计监管。国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分。因此,在这种现实背景下,扶贫政策跟踪审计成为许多学者研究的焦点。

一、 当前国外扶贫审计研究进展

当前,国外学者几乎没有和国内研究同口径可比较的扶贫政策落实情况跟踪审计,主要是围绕绩效审计展开。而政策跟踪审计理论研究兴起于20世纪50年代,以美国为代表的国外学者开始公共政策审计研究。在国外,理论界强调政策评估应侧重于政策方案绩效的评定,强调包括过程要素(投入、产出)和结果要素(效果、质量、公平性、公众满意等)在内的“绩效”。就关键评价指标而言,涉及对公共政策经济性(Economy)、效率性(Efficiency)与效果性(Effectiveness)的评价。Dunn(1994)首次提出了公共政策评估的适应性标准,标准如下:效能、效率、充分性、公平性、回应程度、妥当性。而E.A.Such-man认为,有五种标准,是工作量(Effort)或投入的多寡、绩效(Performance)、绩效的充分性(Adequancy of Performance)、效率和过程。

二、 当前国内扶贫审计研究进展

在扶贫政策跟踪审计方面,从总体上看,由于政治体制、经济体制的不同,国内学者对扶贫政策落实情况跟踪审计的研究较国外学者活跃,研究的视角也更为多元化。

审计目的是决定审计内容的关键因素。关于审计内容,大多数学者从审计目的出发,认为其更侧重于对政策执行情况和执行绩效的评价与监督。冯树武(2012)指出在政策的试点阶段,应关注政策本身和配套措施的制定。寇永紅和吕博(2014)指出目前审计内容仍是以扶贫资金的财政财务收支审计项目为主,更多关注扶贫资金收入、支出和结余情况的真实性,完全的绩效审计开展得还不够深入。陈新秀(2016)提出政府扶贫政策跟踪审计是财政扶贫资金不可缺少的外部监督机制,并论证了扶贫绩效审计的效率性和效果性。朱智鸿(2017)认为新的扶贫开发趋势为产业扶贫、移民搬迁扶贫等,以资金为主要审计对象的审计模式难以满足现实状况,审计潜力尚待挖掘,进一步在审计内容上,既要着力监督扶贫资金绩效情况,也要着力检查扶贫政策落实情况、扶贫项目建设运营情况,着力揭示反映机制、体制等制度性问题。

由于扶贫政策体系庞大、扶贫政策跟踪审计接触的对象广泛、在扶贫政策落实过程中可能存在各不相同的配套措施等原因,虽然扶贫审计已取得显著成效,但是在扶贫跟踪审计方面还存在一些问题。关于实践中扶贫政策跟踪审计存在的问题及对策建议,学者从不同角度进行了研究分析。寇永红、吕博(2014)分析了我国财政扶贫资金绩效审计现状,指出我国扶贫资金绩效审计工作存在覆盖范围有限、审计力度和深度不够、资源整合不到位以及公开程度不高等问题,并在此基础上研究提出了加强扶贫资金绩效审计的改进措施。刘静、李军(2016)认为扶贫开发中最重要的问题是资金使用情况,针对扶贫资金使用效率低下以及挤占挪用、贪污腐败等行为,分析指出目前的审计对资金使用绩效、使用过程的监督不够,审计成果利用不足,扶贫资金审计信息公开力度不足,审计制度建设存在问题。扶贫资金审计监督的优化需要从资金管理、资金审计等方面入手。在审计中,由于审计资源和审计需求之间存在一定的矛盾,审计机关对许多中小项目及项目的社会效益和生态效益关注较少。胡东兰(2016)将其总结为“四轻一薄弱,分别是轻社会效益评价、轻生态效益评价、轻中小项目的评价、轻政策评价、扶贫项目组织管理薄弱。殷正馨(2017)认为跟踪审计评价指标不应仅考量短期的经济绩效,还应该从社会效益、管理效益、生态效益、人民群众满意度等角度进行考察。徐向真等(2018)通过针对跟踪审计实施单位的问卷调查发现,评价指标体系的构建与落实是目前需要解决的首要问题。苗连琦等(2019)在以T县为例对扶贫政策跟踪审计情况进行案例分析后,对扶贫跟踪审计提出完善跟踪审计法规体系、创新审计方法,明确审计重点、提升审计人员综合业务能力、加强追责问责,确保审计质量和及时报告、依法公开这五方面改进建议。剧杰和庄碧琛(2019)认为扶贫审计评价更多关注政策落实规划、措施的合理性;聘用外部专家参与审计工作改善审计深入程度有限问题;丰富审计公告或报告的信息披露内容,尤其是审计整改方面的信息内容这三方面进一步改进完善。

三、国内扶贫审计研究存在的不足

国内对于扶贫审计的研究主要集中在扶贫审计目标、扶贫审计内容、扶贫资金安排使用情况、扶贫资金绩效审计现状、审计监督效果评价及其局限性等方面,并取得一定的研究成果。但纵观国内现有扶贫政策审计研究,还存在一些不足:

一是研究方法还不多元化。现有文献主要是从定性角度研究扶贫审计体制现状,鲜有研究从定量角度进行分析比较,且缺乏宏观系统的经济理论、政策评估理论指导,对扶贫政策的效果精测定不够精准,不能全面、准确地反映扶贫政策落实的效果。

二是研究内容还不全面,现有扶贫政策跟踪审计研究主要对审计目标、审计路径、审计方法进行了归纳梳理,对扶贫审计与扶贫政策的契合性,如何从国家整体规划层面分析扶贫审计的效果与优化策略,将审计项目评价和审计绩效评价结合起来等研究还不够深入。

三是创新性还不够强。针对扶贫政策跟踪审计,现有文献主要还是从传统的以扶贫资金为主要审计对象的常规审计模式的视角,缺乏在新形势新政策下,对产业扶贫、文化扶贫等新扶贫开发项目上的扶贫审计具体实施路径等方面的研究。审计实务也还停留在资金业务层面上,未能将扶贫审计工作和精准扶贫政策统筹安排。

参考文献:

[1]Alkire S.,Foster J.. Counting and multidimensional poverty measurement[J].Journal of Development Effectiveness,2014(4):490-510.

[2]冯树武.政策执行跟踪审计的三个特性[J].审计月刊,2012(10):6-8.

[3]朱智鸿.扶贫政策跟踪审计探析[J].中国注册会计师,2017(10):75-79.

[4]胡东兰.新常态下财政精准扶贫资金绩效审计研究[J].财政监督,2016(22):77-80.

[5]刘静.完善扶贫资金审计的对策研究[J].审计研究,2016(5):38-43.

[6]殷正馨.我国精准扶贫审计的现状、问题及对策研究[D].南京:南京审计大学硕士学位论文,2017.

(作者单位:四川农业大学)