浅谈中国合宪性审查制度与模式

2020-11-20 09:06:38 法制与社会 2020年31期

摘 要 依法治国首先是依宪治国,党的十九大报告对推进我国的合宪性审查工作,维护宪法权威作出了重要部署。2018年宪法修正案设立了宪法和法律委员会,使推进合宪性审查工作迈出了重要一步,解决好我国合宪性审查制度的问题,构建合宪性审查制度的中国模式,对于建设中国特色社会主义法治国家具有举足轻重的作用和意义。

关键词 合宪性审查 制度模式 违宪责任 依法治国

作者简介:牛司原,中共辽宁省委党校。

中图分类号:D920.4 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.007

一、合宪性审查制度的内容

(一)合宪性审查制度的主体

合宪性审查主体是指担负合宪性审查职责的特定机构,从世界范围来看,目前通行做法是在宪法上明确规定特定国家机关来担任审查职责,由于各个国家在政治制度,法制体制,法律传统等方面都存在差异,目前世界上存在的合宪性审查机构可大致分为四种:

第一种是以普通法院为合宪性审查的主体,通常在具体案件中,受理法院在审理中即对适用的法律进行合宪性审查,最典型的是美国马伯里诉麦迪逊案。

第二种是以宪法法院作为合宪性审查的主体,由奥地利开创,德国丰富和发展,德国的宪法法院作为一个单独设立的合宪性审查主体,兼具普通法院和最高权力机关审查模式的优点,即可针对抽象审查又可进行具体审查。

第三种是以法国为代表的以宪法和憲法委员会作为合宪性审查主体,这个委员会的政治地位较高,能够有效及时制止违反宪法的规范的颁布和实施。

第四种是以议会和国家最高权力机关作为合宪性审查主体,由于最高权力机关的地位,及其对宪法精神的贯彻和理解,这种模式具有权威性、有效性以及监督的直接性快速性。

对于我国而言,在2018年之前我国学界对于审查主体有多种不同的提议:一是设立独立于全国人大的宪法法院,效仿德国;二是由普通法院负责合宪性审查工作,最高人民法院负责宪法诉讼;三是由普通法院在审理案件时作出合宪性解释。[1]2008年以后学界主要针对在全国人大及常委会下在审查机构的设立上进行了多种不同的方式,2018年宪法修正案明确将法律委员会改为宪法和法律委员会,专门负责推进合宪性审查工作。

(二)合宪性审查制度的对象

由于各国合宪性审查的模式存在不同,审查范围也不尽相同,但总的来看合宪性审查制度的对象可以大体分为法律和行为两大类:

法律的制定包括各种法律和规范性文件,在制定时必须以宪法为依据,具体表现如下:一是法律,这里的法律包括联邦制国家中联邦成员的宪法和单一制国家中立法机关制定修改和废除的规范性文件,其次是具有规范性文件性质的法律,及由行政机关和地方性立法机关制定的规范性文件。二是行为,合宪性审查对行为的监督体现在,对国家机关及其工作人员的行为上和对社会团体的行为上的监督。

合宪性审查制度的对象在我国则更为特殊,除了国家层面的法律法规,规范性文件之外,基于我国的政治制度,对党内法规进行合宪性审查具有必要性,中国合宪性审查制度由国家层面和政党层面共同构成,因而党内法规的合宪性审查也同等重要,但目前全国人大及其常委会还不具备对全党全国性的重要规范文件的审查权力,建立党内法规审查和国家法规审查衔接联动机制,建立中国党内审查与国家审查二元审查机制互联融合机制就尤为关键。

另外,在国家层面上,对于立法、法律草案、授权立法决定等文件,上述三类也不属于法律,但加强对这三类文件的合宪性监督也势在必行。

(三)合宪性审查制度的原则

合宪性审查的原则是合宪性审查制度得以运行和发挥作用的行事依据,从世界范围来看,主要有以下几种:其一是政治问题不审查原则。其二是合宪性推定原则,即肯定法律存在违背宪法实施的情况,另一方面就是在任何法律被宣告违背宪法之前都应推定为有效。其三是可分性原则,即根据文件的具体情况进行区分,针对特定条目进行合宪性审查。

对于我国,除了上述三条之外,还有以下几条原则值得注意,首要一条是坚持中国共产党的领导,我国宪法序言明确指出我国坚持中国共产党的领导,推进全面依法治国,必须坚持中国共产党的领导,因此合宪性审查的前提是要保障党在这一过程中的领导地位。其次是人权保障原则,维护宪法权威,限制公权力,保障人权。最后是以事前审查为主,事后审查为辅,一方面事前审查避免已生效的法律法规被撤销或改变而造成不良社会影响;另一方面对事前审查未及时发现的违宪条款,采取事后审查,有利于保障宪法的权威,并对其予以纠正。

二、我国合宪性审查制度的不足

(一)党在合宪性审查中的关系急需明晰

首先,党在合宪性审查工作中居于领导地位,这是毋庸质疑的,但党的领导和合宪性审查机构的关系亟待明确,党在宪法和法律范围内活动,这是合宪性审查工作前提,党在合宪性审查机制中的组织协调工作如何更好地展开,如何能够做到不失位、不缺位、不越位,又能更好地处理各种信息的关系,包括党的领导法制建设的机构很多,怎么样处理好这些组织之间的关系,协调一致开展工作,这些党组织分别对哪些相关事务做出决策等等这些问题都需要做出明确的回答。

(二)审查程序不够严密

当前合宪性审查程序缺乏严密性,审查步骤过于简略,制度虽然建立起来,但缺乏规范化制度化的要求,主要问题在于提请与审议合宪性审查时没有明晰的措施,各项相关的规定制度之间没有完整的关系架构,相关规章并不完整,相互分离 ,各自独立,缺乏统一的体系,缺乏有效的法律程序将其整合在一起。即审查的对象并不明确,谁可以提起审查诉求,审查的方式是什么,按照什么程序进行审查等等,尚无法可依。

(三)审查体系不统一

审查基准体系关系到审查制度的标准化、制度化,我国目前尚未建立起完善的审查基准体系,继续建立符合我国宪法结构规定的合宪性审查标准。当前我国相关机关进行合宪性审查的具体标准是什么,与域外审查标准有何区别,又采取何种基准模式,合宪性审查,施行的准则范围包含哪些,目前这些问题都需要解决。

(四)法规备案审查未能公开化

当前我国法规备案审查范围扩大,对与法律不一致的问题都进行了监督和纠正,但同时,我们对法规、规章进行备案审查的情况并没有公开化[2],这就造成了公众对备案审查的监督的缺失,合宪性审查的重要价值就在于审查结果的公开化,通过将审查结果的公开,向全体社会成员传达宪法的价值,促进宪法精神深入社会成员之中,促成全社会形成对宪法的共识和信仰。

(五)违宪责任追究缺失

合宪性审查目的在于捍卫宪法权威,然而目前我国对审查后发现违反宪法或者不按规定报送备案行为的法律制裁缺乏足够的关注度,对违宪的立法责任追究缺乏强制力和约束力,审查备案制度的程序,特别是法律责任的追究制度并没有足够的保障,如果对违宪审查责任的追究缺乏足够的认识,那么会使合宪性审查结果失去应有的效力和影响力,也不利于合宪性审查制度的运行开展,只有追究了违反宪法所产生的宪法责任,才能体现作为最高法、根本法的宪法价值。

三、构建合宪性审查制度的中国模式

(一)坚持和完善合宪性审查制度基本原则

我国的国家的性质、政权运作模式都与西方国家不同,《宪法》第3条明确规定了我国国家机构实行民主集中制的原则,我国的根本政治制度是人民代表大會制度,因而任何制度设计都不能与根本政治制度冲突,在我国不可能存在游离于人民代表大会制度的国家机关,[3]在人民代表大会制度制度框架下建立合宪性审查机关,这是我国根本政治制度的必然要求,也是必须坚持的基本原则。

(二)明确合宪性审查的范围

当前我国合宪性审查的范围仍需明确,《宪法》第5条合宪审查的范围要求涵盖所有法律、行政法规和地方性法规,不得以宪法抵触。目前我国对合宪性审查的审查的范围仍然缺乏明确的规定,只有将合宪性审查的具体范围明确,才能够顺利的开展合宪性审查工作,实现宪法监督,除此之外,对于党内法规,也应纳入合宪性审查的范围,但必须在中国特色社会主义这个总原则下进行安排,[4]除此之外,对于立法、法律草案以及授权立法的决定,也应当按照相关规定进行合宪性审查。

(三)标准化合宪性审查程序

合宪性审查工作必须建立完整的一套程序机制上,涉及到合宪性审查的启动,审查的方式,违宪责任的追究等,除此之外,还有涉及到对国家机关行为的审查,必须加快对合宪性审查程序机制的法制化构建,应当对这一程序尽快开展立法工作,制定相关法律法规,全面保障宪法实施。

(四)处理好审查主体之间的职能分工和关系

2018年第五次修宪将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”正式成为宪法机关,顺应了审查权集中化,专业化的发展趋势,应当注意到的是,人大宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会,在合宪性审查中居于最高地位,全国人大常委会法工委内设的法规备案室负责法规,司法解释备案的接收,公民、组织提出的审查建议的接收、登记,以及对法规、司法解释的审查研究工作,全国人大常委会法工委是全国人大常委会的工作机构,其独立行使合宪性审查权,与其性质、地位是不相称的。立法法规定由法工委进行合宪性审查,是在未设立宪法和法律委员会的背景下做出的,应当予以纠正,法工委对于相关文件和建议被认为是可能违反宪法的应当移送全国人大宪法和法律委员会进行正式合宪审查。同时要加快明确国务院、地方人大常委会,中共中央办公厅和中央军委对不同法律文件的审查以及文件涉及违反宪法移送全国人大常委会进行合宪性审查的程序安排。

(五)构建和完善备案审查制度,构建备案审查与合宪性审查衔接机制

备案审查是合宪性审查的基础,二者都是对立法工作的监督,备案审查主要是合法性审查,但违宪就必然违法。必须加快推进二者在移交程序、审查标准、处置等方面的相互衔接,构建备案审查与合宪性审查的衔接机制[5],这是我国构建完善的合宪性审查制度必不可少的工作。

(六)建立科学完善的审查基准体系

构建和完善审查基准体系,将有利于提高合宪性审查的精确性,同时保证合宪性审查的稳定性,首先,要建立科学的审查基准体系,确定各种行为标准,使基本权利具体化,使宪法规定落实到具体的行为规范上来,增强针对性,进一步使规范具体化,同时确保对基本权利的保护;其次,加强审查基准体系的可操作性,通过构建完善的审查基准体系,能够高效率的顺利的开展各项审查,为合宪性审查提供强有力的技术保障和支撑,进一步提高审查效率,实现快速定性。

参考文献:

[1] 韩大元.关于推进合宪性审查工作的几点思考[J].法律科学(西北政法大学学报),2018,36(2):59-66.

[2] 胡锦光.论推进合宪性审查工作的体系化[J].法律科学(西北政法大学报),2018,36(2):28-36.

[3] 胡锦光.健全我国合宪性审查机制的若干问题[J].人民论坛,2019 (31):34-36.

[4] 邸岩.合宪性审查的中国模式研究[D].河北大学,2019.

[5] 郭如瑾,詹明.对建立健全合宪性审查制度的几点思考[J].新西部,2019(30):81-82.